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EL CONGRESO DE LA
Por: Augusto Hernández Becerra
El 21 de julio de 1810, apenas un día después de haberse expedido el Acta de Independencia, el prócer José Acevedo y Gómez escribió: "La Constitución debe formarse sobre bases de libertad, para que cada provincia se centralice, uniéndose en esta por un Congreso Federativo". Habiendo carecido las colonias hispanoamericanas, a diferencia de las británicas, de parlamentos y constituciones propios, buenos serían cabildos para, a partir de ellos, defender la libertad, construir representación ciudadana e iniciar la vida republicana. Aglutinados los cabildos en provincias, unos y otras se dieron constituciones y sostuvieron el esfuerzo de la guerra de independencia. La soñada y esquiva unión llegaría por fin con la creación de la República de Colombia (la "Gran Colombia") en 1821. Desde entonces hasta nuestros días el órgano legislativo, siguiendo el modelo de la Constitución norteamericana, se compondrá de dos cámaras, denominadas Senado y Cámara de Representantes.
El Congreso ha gozado de considerable estabilidad en la historia republicana de Colombia. Sin embargo, ocasiones hubo en que el legislativo dejó de reunirse con quebranto de la institucionalidad. El primer congreso ordinario de la Gran Colombia se reunió en 1823, pero por Decreto Orgánico de 27 de agosto de 1828, el Libertador Simón Bolívar lo suprimió: "En las repúblicas el ejecutivo debe ser el más fuerte, porque todo conspira contra él; en tanto que en las monarquías el más fuerte debe ser el legislativo, porque todo conspira a favor del monarca" (discurso de Bolívar ante el Congreso venezolano reunido en Angostura, en febrero de 1819). Bajo las Constituciones de 1832, 1843, 1853 y 1858 el Congreso sesionó con normalidad hasta la guerra civil que, iniciada en 1860, se prolongó hasta 1863. Bajo la Constitución de 1863 la animosidad de las doctrinas enfrentadas y de los intereses regionales infligió al Congreso ocasionales perturbaciones. El presidente Tómas Cipriano de Mosquera lo clausuró por decreto en 1867, en vísperas de terminar las sesiones ordinarias. En 1879 un motín popular llevó a la disolución del Congreso, de mayoría radical, "a balazos y pedradas, después de haberlo declarado faccioso y subversivo". En 1882 ocasionalmente "las cámaras quedaron disueltas en medio de las amenazas y las injurias del populacho".
En vigencia de la Constitución de 1886, el Congreso cerró sus puertas por causa de la guerra civil que se extendió de 1899 a 1902. Mediante decreto legislativo de 1904 el presidente Rafael Reyes disolvió el Congreso para que en su lugar sesionara una Asamblea Nacional. Por sendos decretos del presidente Mariano Ospina Pérez en 1949 y 1950 y durante los cuatro años de dictadura de Rojas Pinilla (1953-1957) tampoco se permitió la reunión del Congreso. De esta manera, la clausura decretada en noviembre de 1949 habría de prolongarse hasta el 20 de julio de 1958 cuando, restaurada la república, pudo el Congreso reunirse de nuevo.
Una situación especial se originó en el tránsito constitucional de 1991, cuando la Asamblea Nacional Constituyente decidió disolver el Congreso elegido en 1990 y convocar a nuevas elecciones para el 27 de octubre de 1991 (artículos transitorios 1 a 4 de la Carta de 1991). En el interregno funcionó una Comisión Especial (artículo transitorio 6) con facultad de improbar los decretos que el gobierno expidiera en ejercicio de facultades otorgadas por normas transitorias de la Constitución , y de preparar proyectos de ley para someterlos a consideración del futuro congreso.
La pugna entre un Congreso fuerte y un Congreso débil enfrentó a liberales y conservadores durante el siglo XIX y se tradujo en las oscilaciones constitucionales de la época. Con la Constitución federal de 1863 el Congreso conoció su momento de mayor poder político y fue, por lo mismo, la etapa más adversa al poder presidencial. La Carta política redujo el periodo del presidente a un término de dos años, el más breve de nuestra historia constitucional. Podía prorrogar autónomamente sus sesiones ordinarias y, además, reunirse en extraordinarias por simple acuerdo de las dos cámaras (preceptos semejantes se habían consagrado en la Carta de 1858). La Constitución de 1886, en cambio, se propuso "reducir a expresión mínima el relieve y los poderes del órgano legislativo" como dijera el constitucionalista Carlos Restrepo Piedrahita (Esquicio para una perspectiva histórica del Congreso en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1986). Además, en contra de la tradición, dispuso que la reunión ordinaria del Congreso ya no sería anual sino cada dos años. Nunca fue tan poderoso el presidente como en esta época inicial de la Constitución de 1886. Su periodo se extendió a seis años, fue permitida su reelección inmediata y gobernó a su antojo mediante decretos con fuerza de ley merced a disposiciones transitorias que en la Constitución le conferían amplias facultades.
Durante el lapso 1886-1905 el Congreso se integró exclusivamente con miembros del partido conservador, y solo dos liberales pudieron llegar a la Cámara de Representantes, cada uno en un periodo bianual distinto: Luis A. Robles y Rafael Uribe Uribe. Bajo el gobierno del general Reyes, en 1905, se estableció el principio de "representación de las minorías" para las elecciones a corporaciones públicas que, ratificado por el acto legislativo Nº 3 de 1910, desarrolló la ley mediante la modalidad del cuociente electoral que aún hoy rige. Esta reforma procuró el equilibrio de poderes legislativo-ejecutivo con medidas como la responsabilidad presidencial y en prohibición de reelección para el periodo inmediato; sustitución de la vicepresidencia por la designatura, institución de origen parlamentario; y sesiones ordinarias anuales del Congreso (sobre la Vicepresidencia , ver Credencial Historia Nº 39, marzo 1993; sobre la Designatura y los ministros delegatarios, ver Credencial Historia Nº 94, octubre 1997). La reforma de 1945 institucionalizó el trabajo en comisiones, según la organización del Congreso de los Estados Unidos, con lo cual las sesiones plenarias perdieron la importancia que hasta entonces popularmente se les reconoció.
La duración de las sesiones ordinarias ha fluctuado en la historia constitucional, así: 90 días al año (1821, 1830), 60 días al año (1832, 1843, 1853, 1858), 90 días al año (1863), 120 días cada dos años (1886), 90 días al año (1910), 210 días en dos periodos anuales (1936 y Constitución de 1991), 150 días al año (1938). El periodo de los senadores ha sido de: ocho años (1821), dos años (1853, 1858 y 1863), seis años (1886) y cuatro años desde 1910 hasta hoy. El periodo de los representantes fue de cuatro años (1821, 1830), dos años (1832, 1843, 1853, 1858 y 1863), cuatro años (1886) y dos años (1910). A partir de 1970 (acto legislativo Nº 1 de 1968) y hasta el presente, los representantes también son elegidos por cuatro años.
En cuanto al método de elección de los congresistas, las cuatro primeras constituciones adoptaron el sistema de elección indirecta: los vecinos pudientes de cada parroquia sufragaban por electores quienes, a su vez, elegían senadores y representantes (1821, 1830, 1832 y 1843). Cambio revolucionario sobrevino al promediar el siglo, cuando se introdujo el sufragio universal y directo para la elección de congresistas (1853 y 1858). A partir de 1863 su elección queda librada a la legislación de los estados
Durante el lapso 1886-1905 el Congreso se integró exclusivamente con miembros del partido conservador, y solo dos liberales pudieron llegar a la Cámara de Representantes, cada uno en un periodo bianual distinto: Luis A. Robles y Rafael Uribe Uribe. Bajo el gobierno del general Reyes, en 1905, se estableció el principio de "representación de las minorías" para las elecciones a corporaciones públicas que, ratificado por el acto legislativo Nº 3 de 1910, desarrolló la ley mediante la modalidad del cuociente electoral que aún hoy rige. Esta reforma procuró el equilibrio de poderes legislativo-ejecutivo con medidas como la responsabilidad presidencial y en prohibición de reelección para el periodo inmediato; sustitución de la vicepresidencia por la designatura, institución de origen parlamentario; y sesiones ordinarias anuales del Congreso . La reforma de 1945 institucionalizó el trabajo en comisiones, según la organización del Congreso de los Estados Unidos, con lo cual las sesiones plenarias perdieron la importancia que hasta entonces popularmente se les reconoció.
La duración de las sesiones ordinarias ha fluctuado en la historia constitucional, así: 90 días al año (1821, 1830), 60 días al año (1832, 1843, 1853, 1858), 90 días al año (1863), 120 días cada dos años (1886), 90 días al año (1910), 210 días en dos periodos anuales (1936 y Constitución de 1991), 150 días al año (1938). El periodo de los senadores ha sido de: ocho años (1821), dos años (1853, 1858 y 1863), seis años (1886) y cuatro años desde 1910 hasta hoy. El periodo de los representantes fue de cuatro años (1821, 1830), dos años (1832, 1843, 1853, 1858 y 1863), cuatro años (1886) y dos años (1910). A partir de 1970 (acto legislativo Nº 1 de 1968) y hasta el presente, los representantes también son elegidos por cuatro años.
En cuanto al método de elección de los congresistas, las cuatro primeras constituciones adoptaron el sistema de elección indirecta: los vecinos pudientes de cada parroquia sufragaban por electores quienes, a su vez, elegían senadores y representantes (1821, 1830, 1832 y 1843). Cambio revolucionario sobrevino al promediar el siglo, cuando se introdujo el sufragio universal y directo para la elección de congresistas (1853 y 1858). A partir de 1863 su elección queda librada a la legislación de los estados soberanos. Desde 1886 se eligen por ciudadanos alfabetas o por voto censitario, esto es, de rentistas y propietarios que pagan impuestos (los senadores son elegidos por las asambleas departamentales y los representantes en elección directa). Con la reforma constitucional de 1910 los representantes se seguirán eligiendo de igual manera, pero los senadores se elegirán por consejos electorales elegidos a su vez por las asambleas departamentales. A partir del acto legislativo Nº 1 de 1930 los senadores serán elegidos por las asambleas departamentales. El acto legislativo Nº 1 de 1936 establecerá la elección por sufragio universal de los representantes, norma que se extenderá a los senadores por acto legislativo Nº 1 de 1945. En virtud del artículo 2º del plebiscito de 1957 las curules en el Congreso se adjudicarán "por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal", sistema que rigió hasta 1968. Desde esta fecha, la elección de congresistas está abierta a todos los partidos y tendencias políticas.
Al referirse a los antecedentes de la Constitución de 1991, Manuel José Cepeda expresa: "Uno de los principales incentivos para que el pueblo se volcara a las urnas para integrar una Asamblea Constitucional fue el descontento de amplios sectores de la población con el Congreso de la República. Este rechazo ha sido en ocasiones desmedido o desproporcionado, pero no por ello menos dramático y real" (Introducción a la Constitución de 1991.Bogotá: Presidencia de la República, 1993). En efecto, por entonces el Congreso de la República recibió encendidas críticas, "bien por los vicios que se le atribuían, bien por la concentración del poder que giraba alrededor de quienes como clase política eran elegidos al Senado y a la Cámara de Representantes", como expresara Jaime Vidal Perdomo (Aproximación crítica a la Constitución de 1991. Cámara de Comercio de Bogotá, 1991).
Es por ello que buena parte de las reformas introducidas por la Constitución al Congreso conciernen al ámbito de la ética (régimen estricto de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones; supresión de la inmunidad parlamentaria; acción de pérdida de investidura; prohibición de los "auxilios parlamentarios"; supresión de la inmunidad parlamentaria). Para inducir cambios refrescantes en la composición del Congreso, la nueva Carta consagra la elección de senadores mediante circunscripción nacional, además de la elección de dos senadores indígenas en circunscripción especial. La capital de la República elige por primera vez representantes suyos a la Cámara. La Constitución procuró además el refuerzo institucional del Congreso mediante el aumento de sus poderes de control político sobre el ejecutivo (moción de censura a ministros), la limitación de las facultades extraordinarias que puede otorgar al presidente de la República y la prolongación de las sesiones ordinarias a dos periodos anuales.
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COMPOSICIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
Recopilado por: CARLOS ADELMO LÒPEZ B.
- Especial para Revista Plenaria -
El Congreso de
El Congreso es un cuerpo colegiado conformado por 102 senadores y 166 representantes, en el que cada uno tiene igualdad de poder y de responsabilidad. Tanto los senadores como los representantes son elegidos a través de una elección directa que se realiza cada 4 años, teniendo la posibilidad de ser reelegidos. La votación de los senadores corresponde a una circunscripción nacional, junto con dos escaños de circunscripción especial indígena. Por su parte, la votación de los representantes corresponde a una circunscripción departamental, salvo en Bogotá en donde se da una circunscripción distrital y escaños adicionales para comunidades indígenas, afrocolombianas, comunidades colombianas en el exterior y minorías políticas.
El artículo 114 de la Constitución de Colombia de 1991 proclama al Congreso como el máximo órgano representativo del poder legislativo. Según el artículo 114, le corresponde al Congreso de Funciones del Congreso
El Congreso de la República cumple con diversas funciones, las cuales le permiten no sólo cumplir la función del poder legislativosino además le dan la suficiente potestad de vigilar y monitorear a la rama ejecutiva. El Congreso cumple la función constituyente, mediante la cual está facultado para realizar reformas a la Constitución. También cumple con la función legislativa, es decir que tiene la facultad de elaborar leyes. De igual forma, ejerce control político sobre el gobierno y la administración de éste, a través de la moción de censura, las citaciones y las audiencias públicas, posibilitándole a este cuerpo colegiado el monitoreo continuo y constante del poder ejecutivo y a todos sus funcionarios.
Por otra parte, el Congreso cumple funciones protocolarias, entre las que se destacan la toma del juramento al Presidente de Colombia, otorgar de honores a personajes de la vida pública nacional y la recepción a Jefes de Estado o a Jefes de Gobierno de otros países. Asimismo, cumple funciones judiciales y electorales, a través de las cuales tiene la facultad de juzgar excepcionalmente a altos funcionarios del Estado y elegir al representante de la Contraloría General de la República, a los magistrados de la sala de disciplina del Consejo Superior de la Judicatura y al Vicepresidente de Colombia, esto último en caso de presentarse vacancia absoluta del titular.
Clases de Leyes
No todas las leyes que se expiden en el Congreso de la República de Colombia son iguales. Algunas sirven para regular actividades específicas como: las políticas de crédito público, comercio exterior, cambio internacional, régimen de aduanas y la actividad financiera y de captación de recursos del público. Las leyes relacionadas a estas actividades se conocen como Ley Marco. Otras leyes por su parte, sirven para organizar y determinar la misión y estructura de las entidades de carácter estatal y se conocen comoLey Orgánica. Por último están aquellas leyes que se utilizan para el desarrollo de textos constitucionales, los cuales reconocen y garantizan los derechos fundamentales y se conocen como Ley Estatutaria. Para la aprobación, modificación, o derogación de leyesestatutarias en el Congreso de la República de Colombia se requiere la mayoría absoluta de sus miembros y su trámite deberá cumplirse en una sola legislativa o plenaria.
Reforma política del 2003
En el año 2003, en el Congreso de la República de Colombia se expidió una reforma política promovida por el entonces Presidente de Colombia Álvaro Uribe Vélez. Esta reforma tenía como principal función obligar a los partidos políticos a presentar listas únicas. De esta forma, cada partido sólo está autorizado a presentar una única lista con el nombre de los candidatos de cada partido o movimiento político para los cargos de senador y representante a la Cámara.
Acto Legislativo 01 de 2009
Mediante la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009, se instaura la votación nominal. Es decir que se guarda un registro de los nombres y apellidos de los votantes, miembros de una corporación de elección popular (Congreso, Concejos Municipales, Asambleas Departamentales y Juntas Administradoras Locales), a favor o en contra de una iniciativa. En lo que se refiere al Congreso de la República de Colombia, todas las votaciones llevadas a cabo ya sea en las distintas comisiones o plenarias de Senado y de Cámara tienen un registro, conocido como la gaceta del Congreso. De igual forma, en la página de Congreso Visible se lleva un registro de todas las votaciones llevadas a cabo en el Congreso para que cualquier persona pueda revisarlas.
Comisiones
El Senado y la Cámara de Representantes tienen tres tipos de comisiones: constitucionales permanentes, legales y accidentales. Todos los miembros del Congreso de la República de Colombia tienen la obligación como congresistas de pertenecer única y exclusivamente a una de estas comisiones. En el Congreso funcionan 14 comisiones constitucionales, 7 en Senado y 7 en Cámara.
Por otra parte, se encuentran las comisiones legales. Que son comisiones legales comunes a las dos cámaras (Senado y Cámara de Representantes): la comisión de derechos humanos y audiencias, la comisión de ética y estatuto del congresista y la comisión de acreditación documental. Adicionalmente, tanto el Senado como la Cámara de Representantes tienen sus propias comisiones legales. Son comisiones legales propias de la Cámara : la comisión legal de cuentas y la comisión de investigación y acusación. Por su parte, el Senado tiene como comisión legal propia a la comisión legal de instrucción.
Asimismo, tanto el Senado como la Cámara de Representantes pueden conformar comisiones accidentales para el cumplimiento de funciones y misiones específicas. Se destacan entre éstas aquellas referentes al desplazamiento de congresistas al exterior y las de mediación, estas últimas tienen como objetivo primordial la conciliación de textos y/o de artículos divergentes que se presentan en los proyectos aprobados.
El Congreso de la República de Colombia divide su trabajo legislativo en dos fases, la primera se desarrolla en comisiones especializadas por temas y la segunda en las plenarias donde se aprueban, modifican o rechazan las iniciativas trabajadas en las comisiones. Existen tres tipos de comisiones: constitucionales permanentes, legales y accidentales
Comisión Primera
En la Comisión Primera del Congreso se tratan los temas referentes a: Reforma constitucional, organización territorial, reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación administrativa, de los derechos, garantías y deberes, rama legislativa, políticas para la paz, asuntos étnicos. La Comisión Primera está compuesta por 19 miembros en el Senado y 35 en la Cámara de Representantes.
Comisión Segunda
En la Comisión Segunda del Congreso se tratan los temas referentes a: Política internacional, defensa nacional y fuerza pública, comercio exterior e integración económica, fronteras, extranjeros, monumentos públicos. La Comisión Segunda está compuesta por 13 miembros en el Senado y 19 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisión Tercera
En la Comisión Tercera del Congreso se tratan los temas referentes a: Hacienda y crédito público, impuestos, regulación económica y Planeación Nacional. La Comisión Tercera está compuesta por 15 miembros del Senado y 29 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisión Cuarta
En la Comisión Cuarta del Congreso se tratan los temas referentes a: Leyes orgánicas de presupuesto, control fiscal, patentes y marcas, organización de establecimientos públicos nacionales, control de calidad y precios, y contratación administrativa. La Comisión Cuarta está compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisión Quinta
En la Comisión Quinta del Congreso se tratan los temas referentes a: Régimen agropecuario, ecología y medio ambiente, corporaciones autónomas regionales. La Comisión Quinta está compuesta por 13 miembros en el Senado y 19 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisión Sexta
En la Comisión Sexta del Congreso se tratan los temas referentes a: Comunicaciones, calamidades públicas, servicios públicos. Investigación científica y tecnología, transporte, turismo, educación y cultura. La Comisión Sexta está compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisión Séptima
En la Comisión Séptima del Congreso se tratan los temas referentes a: Estatuto del servidor público, régimen salarial y prestacional del servicio público, organizaciones sindicales, seguridad social, deportes y salud, vivienda, asuntos de la mujer y la familia. La Comisión Séptima está compuesta por 14 miembros en el Senado y 19 miembros en la Cámara de Representantes.
Comisiones Legales
Comisión de derechos humanos y audiencias
Está compuesta por 10 miembros en el Senado y 15 en la Cámara. Ésta se encarga de defender los derechos humanos, vigilar y controlar a toda autoridad encargada de velar por el respeto a los mismos y de promover las acciones pertinentes en caso de incumplimiento. Adicionalmente, tramita las observaciones que por escrito hagan llegar los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo.
Comisión de ética y estatuto del congresista
Está compuesta por 11 miembros en el Senado y 17 en la Cámara. Esta comisión conoce del conflicto de intereses y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral, que pueda afectar a alguno de los miembros del Legislativo en su gestión pública, de conformidad con el Código de ética expedido por el Congreso. Sus pronunciamientos son reservados y deben contar con la unanimidad de sus miembros.
Comisión de acreditación documental
Está compuesta por cinco miembros de cada corporación. Tiene a su cargo recibir la identificación de los congresistas electos previo envío de la lista correspondiente, por parte de la autoridad electoral.
Comisión legal de instrucción
Está compuesta por 7 miembros. Es la encargada de presentar un informe motivado con el proyecto de resolución que deba adoptarse, cuando la Cámara formule acusación ante el Senado de cualquier alto funcionario: Presidente y Vicepresidente, Magistrados de las Altas Cortes y Fiscal General de la Nación.
Comisiones Accidentales
Finalmente, la Cámara y el Senado pueden conformar Comisiones Accidentales para el cumplimiento de funciones y misiones específicas. Entre ellas están las que requieren el desplazamiento de congresistas al exterior y las de mediación, cuyo objeto primordial es lograr la conciliación de textos y/o artículos divergentes que se presenten en los proyectos aprobados.
Tipo de Mayorías
Para la aprobación de las distintas leyes nombradas anteriormente se requieren distintos tipos de mayoría. Por ejemplo se encuentra la mayoría simple, que se utiliza en todas las decisiones que se someten a votación con excepción de aquellas en las que la Constitución exige otra mayoría, y plantea que las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes. Otro tipo de mayoría que se utiliza en el Congreso es la mayoría absoluta, la cual dictamina que las decisiones son adoptadas por la mayoría de los votos de los integrantes de la respectiva corporación.
Por otra parte, en el Congreso de la República de Colombia se requieren de mayorías calificadas y especiales, en las que las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros y en las que las decisiones son representadas por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o de los integrantes, respectivamente. Es importante aclarar que el tipo de mayoría calificada se requiere para la aprobación de leyes que reformen o deroguen decretos o leyes que concedan amnistías o indultos.4
Legislaturas
Cada congresista es elegido para un cuatrienio (4 años). Cada cuatrienio está compuesto por cuatro legislaturas, que son tiempos en que se mide la actividad del Congreso. Laslegislaturas comienzan el 20 de julio y terminan el 20 de junio del año siguiente. A su vez cada legislatura se divide en dos períodos.
Monitoreo al Congreso de la República de Colombia
Actualmente el programa de la Universidad de los Andes, Congreso Visible, le hace un completo, profundo y detallado seguimiento a la actividad que toma lugar en el Congreso de la República de Colombia. Congreso Visible realiza diversas actividades para ofrecer un actualizado sistema de información abierto al público. Este sistema de información cuenta con datos sobre la actividad legislativa que se lleva a cabo en el Congreso.
Asimismo, Congreso Visible tiene registrado un perfil de cada congresista y les da la posibilidad a los ciudadanos de comunicarse con sus elegidos y expresarles sus opiniones, sugerencias e inconformidades. De esta forma, Congreso Visible no sólo le da la posibilidad a cada ciudadano de hacerle un minucioso seguimiento a cada congresista, sino que además le da la posibilidad de formularle preguntas tanto a los senadores como a los representantes a través de la página web: www.congresovisible.org; interactuando de esta forma con ellos.
